都古外烟网导语：此次挫败还可能迫使欧盟委员会重新思考其策略，从试图推行“一刀切”的强硬法规，转向通过资助大规模独立研究，建立全欧盟范围的产品使用和健康影响数据库，或许能为未来基于更坚实证据的政策制定奠定基础。
2025年11月，瑞士日内瓦，《世界卫生组织烟草控制框架公约》（WHO FCTC）缔约方大会第十一届会议（COP11）正在举行。然而，作为全球公共卫生治理的重要参与者，欧盟却选择在一项关于公约改革的关键投票中集体弃权。这被外界视为欧盟内部卫生政策的“罕见公开破裂”。
这一决定并非偶然发生，而是欧盟内部在烟草控制这一复杂议题上长期积累的深刻分歧的总爆发。它不仅揭示了欧盟超国家监管与成员国利益之间的固有张力，也为未来欧洲的公共卫生政策与烟草产业发展蒙上了一层不确定的阴影。
为何放弃投票？
欧盟之所以在COP11关键投票中选择弃权，直接原因在于其27个成员国未能就共同立场达成一致。
根据欧盟决策机制，在涉及共同外交与安全政策或具有重大公共健康影响的国际谈判中，若成员国无法形成统一意见，欧盟代表团将无法代表整体投出赞成或反对票，只能选择弃权。
此次分歧的核心，源于欧盟委员会此前提出的激进烟草监管提案。
欧盟委员会作为欧盟的行政机构，长期以来在烟草控制方面保持强硬立场。
在此次COP11的准备阶段，委员会最初的草案不仅延续了对传统卷烟的严格限制，更将矛头直指电子烟、加热烟草制品和尼古丁袋等新兴产品，意图推动国际社会对其进行严格监管甚至全面禁令。这一立场源于传统的“预防原则”和公共卫生考量，即对这些新型产品的长期健康影响未知，且担心它们会成为青少年接触尼古丁的“门户”。
然而，“一刀切”的激进方案在成员国层面遭遇了巨大阻力。意识到无法获得足够支持的欧盟委员会，在2024年10月下旬做出了关键性让步，提出了一份修订草案。
新草案弱化了全面禁令的措辞，转而强调“基于证据的监管”，即要求对新型产品的风险进行科学评估后再制定相应政策。这一妥协本是欧盟为寻求统一战线而释放的善意，但遗憾的是，它依然未能成为凝聚共识的基石。
最终，欧盟内部形成两大对立阵营：“激进派”以法国、德国、比利时和荷兰为代表，主张采取预防性原则，认为任何新型尼古丁产品都可能诱导青少年使用，构成“入门效应”，因此应从严监管甚至禁止；“谨慎派”以瑞典、葡萄牙、罗马尼亚和希腊为首，强调需平衡公共卫生目标与经济现实。这些国家指出，过度限制减害产品可能加剧非法烟草贸易，损害合法烟草种植者的生计，并剥夺成年吸烟者转向低风险替代品的机会。
由于双方立场难以调和，欧盟无法形成统一投票立场，最终在COP11的关键改革议程上集体弃权。
弃权意味着什么？
欧盟长期以来被视为全球公共卫生政策的引领者。从2001年率先实施烟草广告禁令，到2014年通过《烟草产品指令》（TPD），再到推动全球素面包装立法，欧盟在控烟领域一直采取强硬姿态。此次在COP11弃权，标志着其“统一”的卫生外交策略遭遇重大挫折。
更重要的是，这一事件暴露了欧盟在“减害”理念上的认知分裂。
瑞典作为全球吸烟率最低的国家之一，其成功经验很大程度上归功于广泛使用无烟烟草产品“snus”（一种口含烟草）。尽管snus在欧盟除瑞典外被禁止销售，但近年来兴起的尼古丁袋正成为新一代减害工具。瑞典等国认为，全面禁止此类产品将阻碍吸烟者戒烟或转向更低风险替代品。
相反，法国和德国则担忧电子烟和尼古丁袋对青少年的吸引力。法国卫生部数据显示，2024年高中生电子烟使用率已超过传统香烟，引发政策制定者的高度警惕。在此背景下，两国坚持“零容忍”立场，拒绝为任何非医药用途的尼古丁产品留出空间。
这种根本性理念冲突，使得欧盟难以在国际场合展现政策一致性。弃权不仅是程序性结果，更是政治信号：欧盟在烟草控制这一曾被视为“共识领域”的议题上，已不再铁板一块。
未来走向分化的十字路口？
COP11事件将可能成为欧洲烟草政策的一个分水岭，其未来影响可能体现在以下几个方面：
在欧盟无法达成统一指令的情况下，各成员国将更倾向于根据本国国情行事，人们可能会看到“激进派”国家推行比欧盟设想更为严格的国内法规；而“谨慎派”国家则可能维持或发展更具包容性的监管框架，特别是对减害产品。
瑞典的成功案例及其在欧盟内的积极游说，使得“烟草减害”这一曾经边缘的概念正式进入了主流政策辩论的舞台。未来，双方阵营的科学论战将更加激烈。
此次挫败还可能迫使欧盟委员会重新思考其策略，从试图推行“一刀切”的强硬法规，转向通过资助大规模独立研究，建立全欧盟范围的产品使用和健康影响数据库，或许能为未来基于更坚实证据的政策制定奠定基础。
欧盟在COP11的弃权，既反映了新型烟草产品带来的监管挑战，也暴露出传统控烟政策在应对技术变革时的滞后性。未来，欧盟若想在烟草政策上重拾领导力，必须在科学证据、公共健康、经济利益与政治现实之间找到新的平衡点。这不仅是欧盟的挑战，也是全球公共卫生政策面临的共同课题。
